Op 9 januari 2023 publiceerde de Nederlandse Arbeidsinspectie op haar website het nieuwsbericht Arbeidsongeval: leren door bedrijf staat voorop. Onder die sympathieke kop brengt de Inspectie haar nieuwe beleid en werkwijze voor meldingsplichtige arbeidsongevallen onder de aandacht.
Verplichtingen voor de werkgever
Eerst even terug naar het uitgangspunt. Op grond van art. 9, eerste lid Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) moet de werkgever arbeidsongevallen die leiden tot de dood, blijvend letsel of een ziekenhuisopname direct melden aan de Arbeidsinspectie.
Bovendien volgt uit die bepaling een tweede verplichting. Namelijk dat de werkgever desgevraagd zo spoedig mogelijk over het arbeidsongeval moet rapporteren aan de Arbeidsinspectie. Die laatste verplichting heeft de Arbeidsinspectie inmiddels tot beleid verheven.
Nieuwe werkwijze Arbeidsinspectie
In het jaarverslag 2021 staat dat de Arbeidsinspectie in dat jaar 3.482 meldingen van arbeidsongevallen heeft ontvangen. Die meldingen hebben geleid tot 2.038 ongevalsonderzoeken. Dat grote aantal meldingen en onderzoeken legt uiteraard een fors beslag op de capaciteit van de Arbeidsinspectie.
In oktober 2020 is de Arbeidsinspectie gestart met een pilot voor een nieuwe werkwijze. Die werkwijze houdt in dat de Arbeidsinspectie na een arbeidsongeval de ongevalslocatie bezoekt. En vervolgens beslist of zij zelf een onderzoek instelt of het onderzoek laat uitvoeren door de werkgever.
Werkgeversrapportage en verbeterplan
Mag de werkgever zelf het onderzoek doen? Dan moet hij binnen vijftien werkdagen zelf een werkgeversrapportage met verbeterplan opstellen. Vervolgens beoordeelt de Arbeidsinspectie die.
Keurt zij de rapportage en het verbeterplan af, dan voert de Arbeidsinspectie zelf het onderzoek uit. Dat kan leiden tot een boete. Keurt zij de rapportage en het verbeterplan goed, dan bezoekt de Arbeidsinspectie het bedrijf. Daar bekijkt zij of de verbetermaatregelen ook daadwerkelijk zijn uitgevoerd. Is dit niet het geval, dan volgt een boete, zo schrijft de Arbeidsinspectie in het nieuwsbericht.
Leren van ongevallen: oorzaken erachter
Het doel van deze nieuwe werkwijze is meer effect sorteren. De gedachte erachter is dat bedrijven door zelf onderzoek te doen meer leren van ongevallen. En zo herhaling kunnen voorkomen. Werkgevers moeten namelijk inzoomen op de achterliggende oorzaken van het ongeval. Met die kennis kunnen ze hun veiligheidscultuur structureel verbeteren.
Door zelf ongevallen te onderzoeken kunnen werkgevers hun veiligheidscultuur verbeteren”
De nieuwe werkwijze zou ertoe leiden dat werkgevers regelmatig gaan investeren in veiligheidsmaatregelen. Meer zelfs dan ze ooit aan een boete zouden hebben betaald. Want het doel van de Arbowetgeving is zorgen voor veilige arbeidsomstandigheden. Investeringen in verbeteringen dienen dat doel beter dan boeteoplegging.
Aan de nieuwe aanpak kleven risico's
Het doel en de boodschap van deze nieuwe werkwijze klinken uitermate sympathiek: leren staat voorop en dat moet leiden tot verbetering van de veiligheidscultuur. Toch is deze sympathiek klinkende boodschap niet geheel zonder risico.
De ervaring leert dat aan een arbeidsongeval in het algemeen een of meer overtredingen van de Arbowet en/of het Arbobesluit voorafgaan. Daaronder kunnen overtredingen zitten van vrij algemeen geformuleerde verbods- en gebodsbepalingen.
Denk aan het verbod van art. 32 Arbowet: “Het is de werkgever verboden handelingen te verrichten of na te laten in strijd met deze wet of de daarop berustende bepalingen indien daardoor, naar hij weet of redelijkerwijs moet weten, levensgevaar of ernstige schade aan de gezondheid van een of meer werknemers ontstaat of te verwachten is”. En ook aan het gebod van art. 5 Arbowet rondom het hebben van een RI&E. Voor dergelijke overtredingen kan een werkgever in principe een boete krijgen.
Overtredingen in werkgeversrapportage
Het door de werkgever zelf uitgevoerde onderzoek moet worden vastgelegd in een werkgeversrapportage. Daaruit zullen dus overtredingen van de Arbowet en het Arbobesluit kunnen blijken. Die zal de werkgever dus moeten omschrijven. Daarnaast moet hij een verbeterplan opstellen. Daaruit moeten maatregelen volgen die de werkgever ook daadwerkelijk moet implementeren om vergelijkbare ongevallen in de toekomst te voorkomen.
Vervolgens moet de werkgever zijn rapportage en verbeterplan binnen vijftien dagen aan de Arbeidsinspectie sturen. Dat is een nogal ambitieuze termijn, gelet op de duur van de onderzoeken van de Arbeidsinspectie zelf. Daarnaast zorgt de rapportage ervoor dat de Arbeidsinspectie op de hoogte raakt van overtredingen die kunnen leiden tot een bestuurlijke boete of strafrechtelijke vervolging.
Krijgt de werkgever toch een boete?
De Arbeidsinspectie heeft in 2020 aangegeven dat zij bij een goedgekeurd verbeterplan geen boete oplegt.
Maar een dergelijke positieve formulering ontbreekt in het bericht van 9 januari 2023.
Daarin staat alleen dat een niet-goedgekeurde rapportage en verbeterplan leidt tot eigen onderzoek van de Arbeidsinspectie. En dat dit onderzoek kan leiden tot een boete. Bovendien is onduidelijk welke criteria de Arbeidsinspectie hanteert om de rapportage en het verbeterplan goed of af te keuren.
Vast staat dus wel dat een niet-goedgekeurde rapportage en/of verbeterplan leidt tot eigen onderzoek van de Arbeidsinspectie. Vast staat dat dit eigen onderzoek kan leiden tot oplegging van een boete. Vast staat ook dat een volgens de Arbeidsinspectie onvoldoende geïmplementeerd verbeterplan kan leiden tot oplegging van een boete.
Nieuwe werkwijze niet zonder meer onproblematisch
De nieuwe werkwijze is praktisch, efficiënt en oogt sympathiek, maar is niet zonder meer onproblematisch.
Uit de Algemene Wet bestuursrecht (Awb) volgt namelijk dat “degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, […] niet verplicht [is] ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen”. (art. 5:10a, eerste lid Awb). Die bepaling is beperkt tot het verhoor van de overtreder. Maar het achterliggende beginsel dat iemand niet hoeft mee te werken aan zijn eigen veroordeling, is daartoe niet beperkt.
Dit ‘nemo tenetur’-beginsel ziet voornamelijk op de verklaringsvrijheid van de overtreder en niet op materiaal dat onafhankelijk van de wil van de overtreder bestaat. Dat volgt uit jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.
Die verklaring kan ook een verklaring zijn die wordt vastgelegd in een rapportage.
De rapportageplicht is mogelijk in strijd met het niet hoeven meewerken aan de eigen veroordeling”
De door de werkgever naar aanleiding van een arbeidsongeval op te stellen rapportage kan zijn opvattingen bevatten over het ontstaan van het arbeidsongeval en de omstandigheden waaronder dat heeft plaatsgevonden. Daarmee is de verplichting een dergelijke rapportage op te stellen dus mogelijk in strijd met het recht om niet mee te hoeven werken aan de eigen veroordeling. Het opstellen van de rapportage zou immers tot boeteoplegging kunnen leiden.
Gedwongen meewerken aan eigen veroordeling?
Is de werkgever met deze nieuwe werkwijze gedwongen mee te werken aan zijn eigen veroordeling? Deze discussie willen we uiteraard liever vermijden. Het is daarom zaak bij het opstellen van de rapportage goed onderscheid te maken tussen vaststaande feiten en interpretaties van die feiten.
Die interpretaties zijn uiteraard afhankelijk van de wil van de overtreder. Ze zullen dus zoveel mogelijk moeten worden vermeden, om zeker te stellen dat de werkgever door het opstellen van de rapportage niet meewerkt aan de eigen bestraffing.
Tekst | Mr. Paul Verloop, Libertas advocaten
